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行業協會商會脫鉤后如何依法自治
時間:[2016-05-03 ] 來源:宣城社會組織信息網 閱讀:
 ●脫鉤之后,各行業主管部門與行業協會商會之間不存在上下級之間的行政隸屬關系,但行業主管部門有權依法按照主體法定、職權法定、程序法定的法治政府原則,對協會商會進行政策和業務指導,并依法履行相關監管職責。   
 ●行業協會商會是社會團體法人,具備法人資格,應建立完善法人治理結構。
 ●要防止行業協會商會章程失靈現象,章程的起草和完善應當遵循量體裁衣的設計準則,應當突出協會商會的個性。
 ●為遏制協會商會的道德滑坡與誠信失序現象,必須完善信用體系和信息公開制度。
 
        十八屆四中全會決定明確指出,支持行業協會商會類社會組織發揮行業自律和專業服務功能。據此,中辦、國辦7月8日發布的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》(以下簡稱“總體方案”)高屋建瓴地指明了我國行業協會商會改革與發展的大方向,也明確勾勒出了行業協會商會與行政機關脫鉤的路線圖與時間表,是指導我國行業協會商會制度改革的總綱領。
         《總體方案》要求厘清行政機關與行業協會商會的職能邊界,加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。建立健全綜合監管法律體系,對于創新行業協會商會管理體制和運行機制,理順市場、企業與政府之間的相互關系,優化市場資源配置,助推新常態下的經濟轉型升級,全面深化改革,全面建設法治國家,增強我國民族經濟的核心競爭力,創新社會治理,促進國家治理現代化具有重大的現實意義與深遠的歷史意義。
         行業協會商會立法要確??茖W性、民主性與可操作性
         當前,《行業協會商會法》已經列入立法機關的立法工作規劃,起草工作正在緊鑼密鼓地進行之中。立法的基本原則是堅持社會化與市場化改革方向;堅持法治化、非營利原則;堅持規范與發展并重;堅持公平與效率兼顧;堅持自治與他律相結合。
          立法的主要使命是通過鼎新革舊的制度設計,明確行業協會商會的法律地位,建立行業協會的內部治理規則,明確行業協會的自律行為準則,建立行業協會商會的準入與退出機制,確立綜合監管的體制與機制,理順行業協會商會與會員及政府之間的法律關系,維護行業協會商會之間的公平有序競爭秩序,提升行業協會商會自律行為的公信力,促進會員企業和各個產業可持續健康發展。簡言之,要確保行業協會商會“從搖籃到墳墓”整個生命周期中發生的主要法律關系都要有法可依,有規可循。
         立法過程越透明,公眾參與度越有保障,制度設計就越公平、越有效率、越有可操作性。立法過程既要充分吸納專業人士參與立法過程,以提高科學立法水平,也要認真梳理社會各界的立法建議,保障人民通過多種途徑參與立法活動。要提升立法體系的可操作性、可訴性與可裁性,預防立法條款“遙看草色近卻無”的現象。
         要重視章程設計,避免“傻瓜”章程現象
         行業協會社會的治理制度,既包括黨和國家自上而下推行的頂層制度設計,也包括行業協會商會在內部自下而上推行的草根制度設計。外生法律制度以《行業協會商會法》為核心,既包括法律,也包括行政法規和部門規章。內生法律制度以協會商會章程和自律規章制度為核心。
         在行業協會商會實踐中,千篇一律、似曾相識的“傻瓜”章程現象較為普遍而嚴重。許多行業協會商會中的僵局和爭斗,實質上都源于章程條款的不完備、不科學、不嚴謹、不細膩、不周密、不公平,不具有可操作性、可訴性與可裁性。
         行業協會社會章程的失靈現象,暴露出了許多協會商會尚未領悟協會商會自治的真諦和章程設計的極端重要性。章程的起草和完善應當遵循量體裁衣的設計準則,應當突出協會商會的個性,力戒東施效顰、刻舟求劍。
         建立準入準出機制,鼓勵公平有序競爭
         《總體方案》提出,“探索一業多會,引入競爭機制,在同一行政區域,允許存在業務范圍相同或者相似的行業協會、商會”。一業一會的體制實際上會助長行業協會、商會的行政化與官本位化。相比之下,一業多會的體制有助于鼓勵優秀的協會、商會脫穎而出,也有利于及時淘汰“軟、懶、散”的協會、商會。道理很簡單,缺乏自律與創新功能的協會商會會慢慢喪失對會員企業的凝聚力與向心力,最終被市場及時淘汰。
         在市場經濟中,協會、商會自生自滅,如同人體細胞的新陳代謝。既要鼓勵協會商會的有序設立,也要確保其理性退出。協會商會的退出機制與準入機制同等重要。協會商會退出機制包括解散、清算與終止三部曲。解散是指引起協會商會主體資格消滅的法律事實。解散是協會商會終止的原因。解散既包括自行解散(任意解散),也包括強制解散。清算制度的功能有二:一是立即停止協會商會的積極活動,二是及時了結既有法律關系,清理債權債務關系。清算程序是協會商會終止的必經程序。清算程序終結后,協會商會才能依法辦理公司注銷登記手續。
         協會商會之間的公平競爭有助于企業選擇最能夠發揮行業自律作用的協會商會。因此,既要反對老牌的大型協會商會以大欺小,濫用市場優勢地位,也要反對新興的小型協會商會實施虛假宣傳等不公平競爭手段。
         進一步完善政府綜合監管體系
         行業協會商會不是斷線的風箏。政府與行業協會商會之間既徹底脫鉤,也存在密切聯系。一是政府要尊重與保護協會商會的自治自律行為,要為協會商會的發展提供良好的行政服務,二是政府有權對行業協會商會行使必要的行政監管權。
         民政部門依法對行業協會商會加強登記審查、監督管理和執法檢查,強化對主要負責人任職條件和任用程序的監管。財政部門依法對政府購買行業協會商會服務的資金和行為進行評估和監管,并會同機關事務主管部門對協會商會使用的國有資產進行登記和監管。政府向協會商會采購服務時必須納入《政府采購法》的調整軌道。稅務部門對協會商會涉稅行為進行稽查和監管。協會商會可以接受國家資助或者社會捐贈、資助,審計部門有權對協會商會接受國家資助或者社會捐贈、資助的資金及其形成的資產的管理使用情況依法進行審計。近年來,一些行業協會商會向會員企業的亂收費行為引起了社會各界的廣泛關注,花錢買獎狀、花錢買獎杯成為行業潛規則,為遏制這一亂象,價格部門有權對協會商會收費價格行為進行監管。
         在脫鉤之后,各行業主管部門與行業協會商會之間不存在上下級之間的行政隸屬關系,但行業主管部門有權依法按照主體法定、職權法定、程序法定的法治政府原則,對協會商會進行政策和業務指導,并依法履行相關監管職責。為消除監管套利現象,根除監管盲區,必須建立健全綜合執法和監管機制,建立健全跨市場、跨地域、跨部門的信息共享、快捷高效的聯動監管合作機制。
         完善信用體系和信息公開制度
         為遏制協會商會的道德滑坡與誠信失序現象、確保行業協會商會見賢思齊,必須完善信用體系和信息公開制度。
         首先,協會商會要自我加壓,主動向會員和全社會作出誠信辦會的承諾,自覺接受會員和社會監督。除了主動公開誠信承諾之外,協會商會還要及時向社會公開登記事項、章程、組織機構、接受捐贈、政府委托職能和事項、政府采購服務等相關信息。
         其次,要完善協會商會信用記錄,建立綜合信用評價制度。每個行業協會商會都要有伴隨其生命周期的信用檔案。 協會商會公共信息平臺負責建立信息公開網絡系統,由登記管理機關對信息公開進行監管。
         其三,信用評價結果要公示。信用評價結果只有及時準確地如實向全社會公布,才能懲惡揚善、傳播正能量,才能讓優秀的協會商會受到社會的褒獎,才能讓缺乏法律與道德底線的協會商會寸步難行。
         其四,要建立健全行業協會商會信息公開和年度報告制度,接受社會監督。協會商會應當定期將其年度工作報告報送登記管理機關,并同時向行業協會商會信用信息公示系統提交,自覺接受公眾的免費實時查詢和監督。
         其五,要建立失信制裁機制尤其是聯合懲戒機制。在失信協會商會及其主要負責人在參與政府采購服務市場、申請財政資金支持及榮譽稱號等方面建立一票否決制。
         完善法人治理結構,促進治理現代化
         行業協會商會是社會團體法人,具備法人資格,應建立完善法人治理結構。
         首先,行業協會商會要按照建立現代社會組織的要求,建立和完善產權清晰、權責明確、運轉協調、制衡有效的法人治理結構。產權清晰強調協會商會具有獨立于行政機關和會員的法人財產權,協會商會能夠以自己的財產獨立對外實施民事行為,承擔民事責任。
         其次,行業協會商會的治理的主要法律依據除了制定中的《行業協會商會法》,還包括行業協會商會的章程。鑒于章程在協會商會治理中的基礎性地位,要完善以章程為核心的內部管理制度,健全會員大會(會員代表大會)、理事會(常務理事會)與監事會(監事)制度。
         其三,行業協會商會要善于選賢任能,完善主要負責人問責機制。為促進協會商會治理的民主化,鼓勵會員治會,預防主要負責人“占山為王、落草為寇”的封建家長制現象。企業家擔任理事長時,一定要正確處理好本企業的個體利益與行業協會商會的整體利益之間的沖突問題。實行理事長(會長)輪值制有助于讓更多的會員和企業家有機會直接參與協會商會的決策和管理工作,推行秘書長聘任制是為了吸引專業管理人才加盟行業協會商會的管理工作。法定代表人等主要負責人必須以臨淵履深的心態認真履行職責,既不能把自己的工作崗位作為撈取個人好處的“搖錢樹”,也不能在工作崗位上渾渾噩噩,懈怠無為。
         其四,積極穩妥地試行外部監事制度。為了充分激活協會商會內部治理機制,適度保持政府作為公益代表者對協會商會的監督力度。
         繩鋸木斷,水滴石穿。只有各地、各部門、各行業協會商會及廣大會員隊伍進一步凝聚改革共識,進一步強化擔當意識、責任意識與法治意識,《總體方案》確定的行業協會商會制度改革的頂層設計目標、原則和具體規則才會落地生根。
(作者為中國人民大學法學院教授劉俊海)
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